Povezivanje razvoja s migracijama
Ekonomija prevencije
Neke se ideje rađaju u institucijama. Druge iz institucije odlaze zajedno s ljudima koji su ih prvi razvili. Ideja Investicijski Fond Raseljenja (Diaspora Hedge Funda) pripada ovoj drugoj kategoriji.
- Piše: Anis H. Bajrektarević, profesor međunarodnog prava (Austrija-Švajcarska), autor deset knjiga iz oblasti geopolitike, energije i tehnologije
Njezini počeci sežu u formativne godine Međunarodnog centra za razvoj migracijske politike (ICMPD) u Beču, sredinom 1990-ih. U to je vrijeme ICMPD bio razmjerno mala institucija, ali još uvijek iznimno ambiciozna u nastojanju da migracije razumije izvan uskih okvira nadzora granica. U uredu manjem od 100 m², sa samo četvero zaposlenih, neposredno preko puta najstarijeg svjetskog centra za diplomatsko obrazovanje – Bečke diplomatske akademije – imao sam privilegiju raditi uz njegova osnivača Jonasa Widgrena, visokog švedskog državnog dužnosnika, kao i uz Willibalda Pahra, tada već umirovljenog austrijskog ministra vanjskih poslova, jednog švicarskog dužnosnika i tehničku tajnicu. Jedan od rijetkih gostiju koji su u tim ranim danima često dolazili u naše prostorije bio je Jonasov bliski prijatelj James N. Purcell, tada glavni direktor Međunarodne organizacije za migracije (IOM) sa sjedištem u Ženevi.
Neformalne, ali sadržajno intenzivne rasprave tih ranih godina obuhvaćale su širok raspon pitanja: nadzor migracija i repatrijaciju, tržišta rada i razvoj, ekonomiju prevencije te pitanje kako se migracijama može baviti ne samo upravljanjem njihovim posljedicama nego i rješavanjem nekih od njihovih temeljnih socioekonomskih, razvojnih i demografskih uzroka.
Jedna mala anegdota iz tog razdoblja posebno mi je ostala u sjećanju.
Ekonomija prevencije
Sredinom 1990-ih Slovenija je, prema tadašnjim navodima, godišnje privodila približno 3.000 rumunjskih državljana koji su pokušavali ilegalno prijeći njezin kratki potez granice s Italijom – na putu prema (nadanim boljim životom u) Zapadnoj Europi. Administrativni troškovi privođenja, obrade, dokumentacije i repatrijacije procjenjivali su se na oko 1.600 njemačkih maraka po osobi. Ukupni izdaci stoga su se približavali iznosu od gotovo pet milijuna njemačkih maraka godišnje (iz samo jedne zemlje) – iznosu koji bi, prilagođen inflaciji i paritetu kupovne moći u Rumunjskoj, u današnjem novcu bio najmanje tri puta veći.
Važnost ovog primjera nije bila u preciznosti izračuna. Niti je predstavljao argument protiv upravljanja granicama ili suverenog prava država da reguliraju migracije. Ilustrirao je šire pitanje koje se iznova pojavljivalo u tim ranim raspravama: ono što bismo mogli nazvati ekonomijom prevencije – ekonomsku iracionalnost trošenja znatnih sredstava na upravljanje posljedicama migracija, uz relativno manje pozornosti ekonomskim uvjetima koji migracije uopće proizvode. Ili, jednostavno rečeno, radilo se o povezivanju migracija s razvojem.
Bi li dio sredstava utrošenih na privođenje i repatrijaciju imao veći dugoročni učinak kada bi se umjesto toga ulagao u socioekonomsku prevenciju: zapošljavanje, strukovno obrazovanje, lokalno poduzetništvo, poljoprivredu ili infrastrukturu u područjima podrijetla? Stoga je od samog početka bilo jasno: repatrijacija rješava posljedicu; prevencija se bavi uvjetom.
To je bila samo jedna od brojnih opservacija i anegdota koje su oblikovale razmišljanja tijekom tih ranih, formativnih godina ICMPD-a. Ali pomogla je učvrstiti tezu koja je ostala sa mnom: razdvojite li migracijsku politiku od razvojne politike, prije ili kasnije obje će doživjeti neuspjeh.
Od nadzora migracija do kapitalizacije migracija
Mnogo se toga promijenilo u migracijskoj politici od tih ranih godina velikih migracijskih kretanja u Europi, potaknutih političkim promjenama na njezinim istočnim i južnim granicama. Desetljećima naglasak nije bio na demografskoj obnovi, nego na nadzoru migracija: granicama, vizama, neregularnim migracijama, povratku i readmisiji. To se postupno, osobito nakon Maastrichta i Kopenhagena, razvilo u širi pristup upravljanju migracijama, koji je obuhvatio zakonitu mobilnost, integraciju, radne migracije, suradnju razvojnih foruma i sveobuhvatniju međunarodnu koordinaciju.
No, moglo bi se tvrditi da još uvijek čeka na svoju punu razradu i treća faza: kapitalizacija migracija. Taj je pojam širi od financija. Čak i kada je prisilna, migracija ne premješta samo ljude. Ona također premješta kapital, znanje, profesionalno iskustvo, poduzetništvo, tehnologiju, (etno-)mreže i institucionalno pamćenje.
Dijasporske zajednice stoga predstavljaju mnogo više od izvora doznaka. Pitanje je kako se ti disperzirani resursi mogu organizirati tako da sustavno pridonose produktivnom razvoju.
Tu se vraća ideja Investicijskoh Fonda Raseljenja (Diaspora Hedge Funda).
Teza nikada nije bila jednostavno prikupljati novac dijaspore. Radilo se o stvaranju institucionalnog mehanizma kroz koji bi se relativno skromni pojedinačni doprinosi mogli udružiti, profesionalno upravljati te povezati s financijskom polugom i standardima upravljanja etabliranih multilateralnih razvojno-financijskih institucija.
U svom najjednostavnijem obliku, arhitektura bi povezivala četiri elementa:
(i) kapital dijaspore;
(ii) multilateralno razvojno financiranje;
(iii) nacionalne razvojne prioritete; i
(iv) profesionalno upravljano ulaganje.
Vlada zemlje podrijetla utvrdila bi prioritete i osigurala odgovarajuća jamstva. Dijaspora bi osigurala katalitički kapital, koji bi se, putem odgovarajuće razvojne banke ili institucije – primjerice europske, međunarodne ili regionalne, poput OFID-a i drugih – potencijalno mogao udvostručiti. Sudjelujuća razvojno-financijska institucija provela bi dubinsku provjeru, primjenjivala fiducijarne standarde i standarde javne nabave te, gdje je primjereno, multiplicirala ili izjednačila doprinos dijaspore. Produktivna poduzeća i lokalne zajednice u konačnici bi imali koristi od ulaganja.
Ključni sastojak je povjerenje.
Dijasporske zajednice često posjeduju i volju i kapacitet za ulaganje u svoje zemlje podrijetla. Ono što često nedostaje jest institucionalni okvir koji im daje povjerenje da će njihovim novcem biti profesionalno upravljano, da će biti transparentno raspoređen te zaštićen od političkog uplitanja. Ideja se stoga manje odnosi na stvaranje još jednog financijskog proizvoda, a više na stvaranje institucionalnog mosta između resursa koji već postoje – i, iznad svega, na izgradnju kulturnog i socioekonomskog povjerenja (osobito u društvima koja prolaze kroz poslijeratni oporavak).
Od doznaka do strateškog ulaganja
Izvorna ideja Hedge Funda pojavila se prije nego što se oblikovala terminologija kapitalizacije migracija.
U njezinoj je srži bila jednostavna teza: na doznake ne bi trebalo gledati samo kao na privatne transfere koji podupiru potrošnju kućanstava – i koji uglavnom teku kroz neformalne mreže među članovima obitelji i osobama povezanim drugim izravnim vezama. Pod odgovarajućim uvjetima, one bi mogle postati dio mnogo šireg fonda organiziranog kapitala dijaspore, sposobnog poduprijeti produktivna i strateška ulaganja.
Ta je razlika važna. Doznake su već među najvećim i najpouzdanijim financijskim tokovima povezanim s migracijama. Ipak, one su pretežno fragmentirane kroz milijune pojedinačnih transakcija i odluka kućanstava. Njihova društvena i ekonomska važnost je neupitna, ali njihov potencijal kao organiziranog razvojnog kapitala i dalje je uglavnom nedovoljno iskorišten – ako se uopće koristi.
Izazov stoga nije administrativnim dekretom preusmjeravati doznake. Izazov je stvoriti privlačan i pouzdan mehanizam kroz koji članovi dijaspore koji žele ulagati to mogu učiniti kolektivno, profesionalno i s jasnom razvojnom svrhom (čak i ako su njihovi doprinosi neujednačeni i/ili povremeni). To je bila intuicija na kojoj se temeljio Diaspora Hedge Fund.
Ideja koja je putovala
Ideja nije ostala ograničena na europsko okruženje migracijske politike. Ubrzo nakon mojih godina provedenih u ICMPD-u, moj se profesionalni put usmjerio prema akademskom radu, istraživanju i međunarodnom djelovanju u području javnih politika. Jonas Widgren, čiji je doprinos europskoj migracijskoj politici (uključujući III. stup politike EU-a u području pravosuđa i unutarnjih poslova) bio pionirski, preminuo je prerano. I sam ICMPD se razvijao, kao i migracijska agenda.
Pitanje je, međutim, ostalo isto. Tijekom sljedećih desetljeća ista se temeljna ideja ponovno pojavljivala u sveučilišnoj nastavi, istraživanjima, javnim događanjima, policy dokumentima te raspravama s vladama i međunarodnim organizacijama.
Bila je prisutna, u različitim oblicima, u mom angažmanu unutar sustava Ujedinjenih naroda, osobito s UNODC-om, kao i u mom radu povezanom s pregovorima o Konvenciji iz Palerma, njezinim potpisivanjem i provedbom (kao i s nekoliko drugih temeljnih međunarodnih instrumenata, poput Konvencije UN-a protiv korupcije itd.). Neka od tih razmišljanja naknadno su pronašla put u mojim brojnim radovima i u mojoj knjizi objavljenoj 2025., u kojoj se razmatra sustav Ugovora iz Palerma i drugi temeljni instrumenti suvremenog režima međunarodnog kaznenog prava.
Isto se šire pitanje pojavilo i u mom angažmanu s Organizacijom za europsku sigurnost i suradnju (OESS), uključujući policy rad koji je pridonio raspravama obuhvaćenima procesom Ministarskog vijeća OESS-a. Institucionalni okviri su se mijenjali; temeljno pitanje nije: Kako migracije mogu postati ne samo nešto čime treba upravljati, nego i resurs za razvoj?
Rasprava je putovala i izvan Europe. Tijekom godina imao sam priliku o pojedinim aspektima koncepta razgovarati s visokim predstavnicima međunarodnih organizacija i institucija, među ostalima s Anitom Gradin, prvom švedskom povjerenicom u EU-u (za pravosuđe i unutarnje poslove); Donaldom J. Johnstonom, bivšim glavnim tajnikom OECD-a; Surinom Pitsuwanom, bivšim glavnim tajnikom ASEAN-a; Sheelom Kant Sharmom, bivšim glavnim tajnikom SAARC-a; Moussom Faki Mahamatom, bivšim predsjednikom Komisije Afričke unije; i Albertom Ramdinom, danas glavnim tajnikom Organizacije američkih država; kao i s Nasserom Kamelom, glavnim tajnikom Unije za Mediteran; senatorom Pascalom Allizardom, tada potpredsjednikom Parlamentarne skupštine OESS-a i njezinim posebnim izvjestiteljem za mediteranska pitanja; pa čak i, prije nego što je preuzeo svoju sadašnju dužnost, s Khaledom El-Enanyjem, danas glavnim direktorom UNESCO-a, kao i s nizom drugih dužnosnika koji su tijekom godina bili uključeni u Barcelonski proces i različite euro-mediteranske platforme EU-a, uključujući Johna Brutona, bivšeg irskog premijera, da navedem samo neke.
Ti su razgovori, u različitim trenucima te u različitim institucionalnim i regionalnim kontekstima, potvrdili jedno šire zapažanje: zemlje diljem Afrike, Azije, Latinske Amerike, Kariba i jugoistočne Europe suočavaju se s iznimno sličnim okolnostima – velikim dijasporama, značajnim tokovima doznaka, trajnim razvojnim potrebama i nedostatnim mehanizmima za pretvaranje disperziranih privatnih resursa u strateška razvojna ulaganja.
Posebno su značajni bili moji angažmani u Džedi, gdje sam održao pozvana predavanja i seminare za Islamsku razvojnu banku (IsDB) i Organizaciju islamske suradnje (OIC). U tom sam razdoblju vodio i sadržajne razgovore s dr. Bandarom M. H. Hajjarom, tadašnjim predsjednikom Islamske razvojne banke, o povezivanju resursa dijaspore s multilateralnim razvojnim financiranjem.
Ti kontakti bili su važni ne zato što su doveli do neposrednog institucionalnog rješenja, nego zato što su pokazali da pitanje postavljeno u ranim raspravama ICMPD-a ima relevantnost koja daleko nadilazi europsku migracijsku politiku.
Prijelaz od doznaka prema strateškom ulaganju postajao je pitanje međunarodnog razvoja, društvene geografije i demografije, a ne samo upravljanja migracijama.
Diaspora Hedge Fund (Investicijski Fond Raseljenja)
Predloženi Diaspora Hedge Fund ne bi trebalo shvaćati kao konvencionalni hedge fond u smislu financijskih tržišta. Naziv koji sam mu dao odražava izvorni koncept; njegova je stvarna bit organizirani mehanizam za pretvaranje disperziranih ušteđevina dijaspore u profesionalno upravljana razvojna ulaganja.
Osnovna je arhitektura namjerno jednostavna. Članovi dijaspore dobrovoljno uplaćuju sredstva u profesionalno upravljani fond. Sudjelujuća multilateralna razvojna institucija procjenjuje ta sredstva te ih, gdje je primjereno, multiplicira ili izjednačava. Vlade utvrđuju razvojne prioritete i osiguravaju potreban institucionalni okvir i jamstva. Projekti se odabiru prema transparentnim socioekonomskim i socio-geografskim kriterijima – uključujući tripartitno sudjelovanje i odlučivanje – te se provode u skladu s profesionalnim financijskim standardima i standardima javne nabave.
Cilj nije zamijeniti razvojnu pomoć, izravna strana ulaganja ili postojeće razvojno-financijske mehanizme. Cilj je dodati ono što je često nedostajalo: strukturiranu vezu izgradnje povjerenja između kapitala dijaspore i nacionalnih razvojnih prioriteta.
Jedna mala država jugoistočne Europe pruža moguću ilustraciju: samo u Austriji živi više od 220.000 dokumentiranih državljana Bosne i Hercegovine. Kada bi svaki od njih izdvojio samo deset eura – otprilike cijenu kave i komada kolača – tako prikupljeni kapital već bi premašio dva milijuna eura mjesečno, i to samo iz jedne dijasporske zajednice u jednoj zemlji. (Grube procjene govore o iznosu od približno 25 milijuna eura za Bosance iz europske dijaspore, dok je, primjerice, marokanska dijaspora deset puta veća.)
Poanta, naravno, nije u preciznom iznosu – tim više što su i zemlja iz koje se odlazi i zemlja u koju se sredstva usmjeravaju relativno male. Poanta je u tome da razvojni kapital ne mora početi milijardama. Može početi sudjelovanjem i povjerenjem.
Kada bi se takav objedinjeni kapital naknadno multiplicirao (udvostručio) putem etablirane razvojno-financijske institucije, profesionalno procijenio i usmjerio prema produktivnim ulaganjima, relativno skromni pojedinačni doprinosi mogli bi poprimiti znatno veći gospodarski značaj.
Ta mala država jugoistočne Europe – s potencijalom od 600 milijuna eura godišnje – stoga bi mogla poslužiti kao jedan od mogućih pilot-projekata. No koncept nije specifično bosanskohercegovački. Njegov potencijal proteže se na zemlje Afrike, Azije, Latinske Amerike, Kariba, MENA regije i jugoistočne Europe – zapravo svugdje gdje istodobno postoje značajne dijaspore, veliki tokovi doznaka i trajne razvojne potrebe.
Univerzalna uporabljivost ideje: Zašto joj se vratiti upravo sada?
Postoji određena ironija u vraćanju ideji nakon gotovo tri desetljeća: kada su se izvorne rasprave odvijale u Beču, jezik kapitalizacije migracija još nije bio uspostavljen, a institucionalna infrastruktura za ulaganja dijaspore bila je znatno manje razvijena.
Danas je okruženje drukčije. Dijasporske zajednice veće su, profesionalno povezanije i financijski sve sofisticiranije. Različiti komunikacijski alati – trenutačni i praktički besplatni – zajedno s digitalnim financijama, transformirali su mogućnosti kolektivnog ulaganja. Multilateralne razvojne banke raspolažu sofisticiranim instrumentima za procjenu projekata, upravljanje rizikom i kombinirano financiranje. Razvojni značaj dijasporskih mreža danas je također mnogo šire prepoznat, dok je opseg i uvjetovanost tradicionalnog donatorskog financiranja sve teže zadovoljiti.
Pitanje stoga više nije posjeduju li dijasporske zajednice resurse. Posjeduju ih. Nije više ni pitanje imaju li razvojno-financijske institucije instrumente i stručnost potrebne za mobiliziranje kapitala (drugih). Imaju.
Nužnije pitanje glasi mogu li se te dvije stvarnosti napokon povezati kroz instituciju sposobnu zadobiti povjerenje ulagača iz dijaspore, a istodobno ostati usklađenu s razvojnim prioritetima zemalja podrijetla.
To je bila intuicija na kojoj su se temeljile rasprave u formativnim danima ICMPD-a.
To je također razlog zbog kojeg je moja ideja preživjela uzastopne promjene institucija, profesije i međunarodnog konteksta: od malog ureda u Beču 1990-ih, preko akademske zajednice, UN-a i UNODC-a, EU-a (JHA), OESS-a, OECD-a, Afričke unije, ASEAN-a i SAARC-a, OIC-a i Islamske razvojne banke, pa sve do razgovora s donositeljima politika i čelnicima razvojno-financijskih institucija u različitim dijelovima svijeta – ideja je raspravljana, testirana i postupno usavršavana.
Stoga se ovdje ne predstavlja kao nova ideja. Upravo suprotno. To je stara ideja koja je imala gotovo tri desetljeća da sazrije.
Svrha ponovnog razmatranja Diaspora Hedge Funda nije dodati još jednu veliku teoriju već ionako pretrpanom području prijedloga migracijske politike. Svrha je skromnija – i možda praktičnija: izvući na površinu pionirsku ideju iz formativnih dana europske suradnje u području migracijske politike i postaviti pitanje je li današnje institucionalno i financijsko okruženje napokon sposobno dati joj praktičan oblik.
Nadzor migracija i dalje je nužan. Upravljanje migracijama i dalje je neizostavno. Ali ako su migracije istodobno i izvor kapitala, znanja, poduzetništva i transnacionalne privrženosti, tada bi sljedeći korak trebao biti kapitalizirati migracije. A ako doznake mogu postati organizirani dijasporski (socioekonomski) kapital, tada je sljedeći korak prijeći od doznaka prema strateškom ulaganju.
Diaspora Hedge Fund predlaže se kao jedan od mogućih institucionalnih mostova između ta dva (prostorna i društvena) svijeta. Ideja osmišljena u Beču 1990-ih možda je, naposljetku, stigla u pravi trenutak – u svijetu sve više (raz-)Ujedinjenih naroda.
** Originalna verzija teksta na engleskom jeziku pojavila se u magazinu Moderna Diplomacija krajem VIII 2026.
